El otro bicentenario, una oportunidad para pensar la política exterior

Adrián Risco Chang, bachiller en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú

A pocos días de haberse celebrado la independencia del Perú en Lima, exactamente el día 3 de agosto de 1821, José de San Martín crea mediante Decreto el Ministerio de Estado y Relaciones Exteriores teniendo como secretario de despacho -léase canciller- a don Juan García del Río. A partir de ese momento, y durante los años venideros, nuestro servicio diplomático y acción externa empezarán un desarrollo sostenido, aunque no ajeno a las vicisitudes propias de la política, que conllevó la institucionalización de una de las cancillerías con mayor prestigio y profesionalismo de todo el continente americano.

No pretendo ahondar en la rica historia diplomática ni en la memoria institucional de nuestra Cancillería, que para eso hay excelentes trabajos[1], sino reflexionar sobre lo que significa la política exterior para nosotros en tanto ciudadanos de un país que acaba de cumplir su bicentenario como República independiente. Y, por supuesto, para ello me valgo de la excusa de este otro bicentenario, poco menos conocido, pero igual de importante. Entonces, podríamos empezar preguntándonos, ¿qué es eso de la política exterior?

En más de un espacio se dice que la política exterior es la más elitista de todas las políticas, que es la más lejana de las personas de a pie, que estas andan poco interesadas en estos temas y que, si va bien o mal, no lo sienten. Nada más alejado de la realidad. En principio, la política exterior es la traducción de nuestros intereses nacionales, es decir, lo que el Estado debe de defender y perseguir en el ámbito internacional a fin de satisfacer sus necesidades. Ahora, ello no es lo mismo que la diplomacia, que puede comprenderse como la puesta en ejercicio de la política exterior mediante el arte de la negociación por parte de profesionales preparados para ello que se ciñen a una serie de códigos y formas (Nicolson, 2012).

"La institución encargada de formular la política exterior del país es la Cancillería. En el año de su bicentenario, es necesario repensar la importancia de la política exterior en la satisfacción de nuestros intereses nacionales. Para ello, es necesario que se afiance la labor interministerial y la conexión con los distintos actores de la sociedad civil, para así poder identificar y fortalecer los grandes ejes a partir de los cuales el país debe de desarrollarse".

Pero volvamos a la política exterior que es lo que nos ocupa en esta ocasión y no la diplomacia en sí. Como he mencionado, esta se formula a partir de nuestros intereses nacionales. Sin embargo, definir qué entendemos por “interés nacional” o “intereses nacionales” es una tarea poco sencilla. Esto se debe a que su formación es un proceso complejo que involucra muchos actores, su permanencia es sobre todo de mediano y largo plazo, y no dependen esencialmente del gobierno que puede llegar cada cinco años, sino del desarrollo de la sociedad y, por ende, del Estado en su sentido más amplio. Así, estos intereses nacionales se constituyen como grandes ejes sobre los cuales el Estado se desenvuelve en el sistema internacional.

Por ejemplo, dos grandes ejes -o intereses nacionales- de nuestra política exterior son la cooperación internacional, sobre todo en su ámbito regional, y la significativa importancia de la economía a partir del comercio internacional, por lo que existe un carácter economicista bastante marcado. Por un lado, vemos cada vez mayor afianzamiento e institucionalización de las relaciones en los países vecinos desde hace ya varios años. Esto se refleja en los contactos entre altos funcionarios, tales como los gabinetes binacionales y las políticas de cooperación fronteriza. Por otro lado, la necesidad de insertar cada vez más al Perú en el comercio internacional es una constante desde la década de los 90, hecho que ha permitido un considerable crecimiento y desarrollo a nivel interno. Por ejemplo, pensemos en cuántos beneficios genera el comercio internacional para los peruanos en sectores como la agroindustria.

"El Ministerio de Relaciones Exteriores fue fundado por José de San Martín el 3 de agosto de 1821".

Sobre este punto en específico, veo necesario hacer hincapié en el hecho de la necesidad de fortalecer la labor interministerial y fortalecer los vínculos de Cancillería con la sociedad civil –gremios empresariales, grupos de interés, academia, etc.– a fin de poder identificar de manera más precisa cuáles son las principales necesidades del Estado. De esta manera, la formulación de la política exterior sería mucho más aterrizada a la realidad nacional y la acción externa iría en consecuencia con ello, por lo que los beneficios a todo nivel serían bastante mayores. De esta manera, y si bien Torre Tagle cuenta al día de hoy con 12 oficinas desconcentradas en el territorio nacional -la gran mayoría en ciudades fronterizas-, el diálogo entre todos los sectores involucrados es aún incipiente.

Ahora, ¿cómo es que se relacionan los ámbitos interno y externo?, ¿existe alguna conexión entre estas esferas que a primera vista pueden parecer separadas, sobre todo en un país como el Perú? Putnam (1988) menciona que, si bien la política exterior se desenvuelve en el nivel externo, esta tiene un impacto en las dinámicas internas del país y estas, a su vez, pueden alimentar y condicionar a los tomadores de decisiones de la política exterior. De esta manera, señala el académico, se construye una relación de doble vía entre ambas esferas llamada ratificación[2], la cual puede entenderse como la validación por parte de los actores internos del Estado hacia las acciones del servicio exterior. Esta se expresa, por ejemplo, en la complacencia por parte de la opinión pública o grupos de interés hacia determinadas acciones. Es muy importante tener en cuenta ello, ya que de darse un escenario en el que no existe ratificación y, por el contrario, se tenga a la opinión pública en contra, es probable que las acciones externas del Estado deban de ser revertidas, lo cual tendría efectos sumamente negativos en la imagen internacional del país. Pero también, un escenario como el que se describe sería negativo a nivel interno, sobre todo en términos de legitimidad de la Cancillería en virtud de su trabajo de defender los intereses nacionales

"Hasta medidados del siglo XX, la política exterior peruana tenía una orientación sobre todo parroquialisa y enfocada en la delimitación de nuestras fronteras"

Es claro que en nuestro país no todos los temas de la política internacional son de igual relevancia para la opinión pública. En este sentido, cuestiones comerciales pueden estar por sobre asuntos de defensa y militares, por ejemplo. Oficialmente, las líneas guía de la política exterior peruana están expresadas en la sexta política del Acuerdo Nacional, tal como lo señala el Ministerio de Relaciones Exteriores (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2016). Sin embargo, muchas veces el discurso oficial no se adecúa con la realidad o tiende a ser bastante genérico. Por ello, y teniendo en cuenta el contexto en el que nos encontramos, vale la pena preguntarse cuáles deberían de ser las prioridades de la política exterior peruana en un mundo post pandemia y cómo el gobierno entrante debería de manejarse teniendo en cuenta la tradición de nuestra política exterior.

Se han mencionado dos aspectos: la cooperación internacional y el compromiso con el comercio internacional y el libre mercado. Por lo tanto, estos dos aspectos no deben de soslayarse de ninguna manera. El primero, porque mediante la cooperación es posible conseguir una serie de beneficios para el país en general, tales como financiamiento para proyectos de desarrollo y adquisición de experiencia técnica en temas puntuales y de alto interés. Además, ello permite afianzar nuestras relaciones, sobre todo con países desarrollados y empezar a posicionarnos también como un país oferente de cooperación. El segundo, porque solo con la inserción en la dinámica comercial y financiera internacional nos será posible impulsar nuestro crecimiento y desarrollo como país. Cabe resaltar que, si bien ello es importante, tampoco debe de entenderse como la panacea. El comercio, a fin de cuentas, es una herramienta que debe de ser usada por quienes dirigen el país para aprovechar al máximo sus beneficios.

Asimismo, la defensa del multilateralismo, la democracia y los derechos humanos son compromisos que la política exterior del Estado peruano debe de defender. Al ser un país considerado como “potencia media regional”, nuestro poder relativo en el sistema internacional no es el más grande. En este sentido, el multilateralismo se constituye como una vía a través del cual, en conjunto con otros Estados con intereses y capacidades similares, nuestros intereses pueden encontrar una cámara de eco y ser atendidos por la comunidad internacional. Además, esto nos provee espacios de participación en la gobernanza global, sobre todo en temas tan cruciales como la Cuarta Revolución Industrial y la protección del medio ambiente.

"Desde la década de los 90, el componente economicista de la política exterior peruana tiene una alta importancia, lo que implica un compromiso con el libre mercado".

Sobre la defensa de la democracia y los derechos humanos, estos deben ir de la mano. Al ser un país occidental y tener como socios naturales, sobre todo a nivel político, a los países de Occidente, nuestro compromiso con los dos puntos antes mencionados no puede claudicar. Esto claramente no implica injerencia en asuntos internos de terceros Estados ni propiciar escenarios de regime change. Por el contrario, es una forma de generarnos beneficios tanto a nivel interno como externo. Por un lado, nuestras instituciones deben fortalecerse en virtud de estos valores, lo que nos otorgará legitimidad y mejorará la imagen del país en el exterior. Por otro lado, y basándose en lo anterior, permitirá tener las credenciales necesarias para propiciar espacios de coordinación para lograr soluciones pacíficas y consensuadas cuando algún otro Estado considerado como parte de Occidente, e incluso aquellos que no lo son, atraviese por un quebrantamiento de su orden democrático, pero sobre todo cuando se den episodios de violación a los derechos humanos[3].

Finalmente, un interés crucial debe de ser el perseguir un relacionamiento múltiple y pragmático (Novak y Namihas, 2020). Esto implica construir relaciones beneficiosas con un amplio abanico de Estados, a fin de evitar algún tipo de dependencia y reducir así impactos negativos y vulnerabilidades en un sistema internacional marcado por la transición de poder y las cada vez mayores crisis. En este sentido, y teniendo en cuenta los efectos de la pandemia, el Perú se debe de posicionar como un país más que atractivo con el cual se pueda establecer tanto relaciones económicas como políticas. Esto con finalidad de aprovechar las ventajas estratégicas que se tienen, tales como recursos naturales, posición geográfica y un enorme potencial en materia cultural y ambiental. Esto implica necesariamente no optar por una política exterior excesivamente ideológica o dogmática, sino recurrir al pragmatismo mediante mecanismos como contactos permanentes de alto nivel, establecimiento de asociaciones estratégicas y ampliación de la red diplomática.

En conclusión, el bicentenario del Perú, y el de su Ministerio de Relaciones Exteriores, debe llevarnos a revalorar la importancia de la política exterior y cómo ello es una herramienta crucial para poder satisfacer nuestros intereses nacionales, los cuales no son más que la expresión de nuestras necesidades internas con una visión estratégica y de largo plazo. Asimismo, es necesario tener en cuenta que la Cancillería peruana ha representado, sobre todo durante el siglo XIX y hasta mediados del XX, una isla de orden y estabilidad en un país desordenado que no terminaba de nacer; de igual manera, su orientación era sobre todo parroquialista en virtud de la necesidad de delimitar nuestras fronteras. Así, en la conmemoración de nuestro bicentenario, su rol debe de pasar por al menos tres aspectos: atender urgentes necesidades internas de gestión a fin de corregir fallas y recuperar legitimidad -esto sobre todo luego de episodios como el “vacunagate”-, afianzar sus vínculos tanto a nivel interestatal como con la sociedad civil, entendida en su sentido más amplio, y adecuarse a un mundo de cambios cada vez más rápidos y significativos.

[1] Claro ejemplo de ello fue la creación del Grupo de Lima, el cual tenía como objetivo contribuir con una salida a la crisis por la que atraviesa Venezuela por medios pacíficos

[2] No confundir con ratificación legal, como la que realiza el Congreso a los acuerdos internacionales. Esta es una ratificación sobre todo social.

[3] Véase, por ejemplo, “El Bicentenario de la Política Exterior Peruana y su Proyección en un Mundo de Cambios”, “Historia de los límites del Perú: El nombre del Perú” o “El Tratado de 1929, la otra historia”