Alcances sobre los mecanismos de expansión de la corrupción en la minería no formal en el Perú

Andry Tarazona, egresado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Contexto

De manera frecuente, en el Perú, existen situaciones en los que la corrupción toma un papel protagónico en la agenda del país. Este es el caso de la minería no formal —en cualquiera de sus variantes informal o ilegal— que puede ejemplificarse en diversos supuestos, tales como: un policía que es sobornado para permitir el traslado de oro ilegal fuera del país; un funcionario del gobierno regional que otorga permiso para operar a un minero a pesar de que no ha cumplido con los requisitos establecidos por ley; una casa comercial que compra oro ilegal a precios irrisorios, para luego “blanquearlo” y venderlo en el extranjero a un precio mucho más alto; o el cobro de cupos a traficantes de combustible destinado a la minería no formal

Se calcula que en el Perú existirían entre 300 a 500 mil personas dedicadas a la minería informal e ilegal, la que está presente con mayor o menor intensidad en todas las regiones del país y en aproximadamente 25 millones de hectáreas del territorio nacional (SINIA, 2017) con los efectos de devastación ambiental, amenaza a la vida humana, destrucción del Estado de derecho y afectación a la economía y seguridad nacional (CHS Alternativo,2021: 111).

Ciertamente, la minería ilegal o informal es una de las actividades que más impactos negativos ocasionan a la institucionalidad democrática e integridad territorial del país por su vinculación con la corrupción, junto diversos ilícitos ambientales, sociales o económicos (CHS Alternativo, 2019: 75-88).

"Existen elementos fundamentales para entender la expansión de la corrupción en la minería ilegal e informal en el Perú como el rápidoproceso de otorgamiento de concesiones mineras en las regiones, el énfasis coercito de las políticas de ordenamiento de la minería informal, el grado de conflictividad y polarización en las zonas de estudios y en los estados de excepción. Se requiere acciones para evitar el crecimiento de las economías ilegales vinculadas a la corrupción".

Problemática y definición de la minería ilegal e informal en el Perú

El Perú se ha caracterizado siempre por tener una fuerte tradición minera. Desde tiempos precolombinos, pasando por el Virreinato y la actual República, la minería formal ha cumplido un papel muy importante en la economía y como medio para expresar un estilo de vida (Wiener, 2019:7).

Sin embargo, la minería ilegal e informal es una de las actividades que más impactos negativos ocasionan al país por su vinculación con diversos ilícitos ambientales, sociales o económicos. Ciertamente, la minería ilegal requiere un espacio lo más liberado posible del Estado para así, en algún momento, controlar —corromper— a los funcionarios que representan a la autoridad, ya sea para que no interrumpan el circuito de economía ilegal, o para que ayuden a que se lleve a cabo. Por lo general, estas cadenas de corrupción van desde los eslabones más pequeños hasta los más encumbrados.

De esta forma, los mineros ilegales e informales no solo aseguran la fluidez del negocio, sino, el apoyo de un amplio grupo de personas acostumbradas a recibir ese tipo de prebendas. De esta manera, la minería no formal atrae a la corrupción, que se refuerza por una ausencia de control, así como por la débil presencia del Estado para hacer frente a los ilícitos asociados a la minería no formal (CHS Alternativo, 2019: 87 - 88).

En abril de 2012, la minería ilegal y la informal se encuentran especificadas por el Decreto Legislativo N° 1105. Dicha norma distingue y describe las características que definen la actividad minera ilegal y la informal de la siguiente manera:

Por un lado, la minería ilegal puede hacer uso de equipo y maquinaria que no corresponde a las características de la actividad minera y se realiza sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y ambiental que rigen dichas actividades. Por otro lado, la minería informal tiene las mismas características de la minería ilegal, pero se realiza en zonas no prohibidas y habiendo iniciado un proceso de formalización (SPDA, 2015: 243 – 244).

Elementos fundamentales para entender la expansión de la corrupción en la minería ilegal e informal en el Perú

En el Perú, la expansión de minería ilegal e informal responde a los siguientes elementos:

● Rápido proceso de otorgamiento de concesiones mineras en regiones, lo que ha generado condiciones de corrupción de autoridades a lo largo de la cadena de valor del oro.

● Refuerza el crecimiento de las economías ilegales, entre las que resaltan el narcotráfico, la tala ilegal de madera, el tráfico y la trata de personas, el sicariato, la extorsión y los homicidios, entre otros ilícitos penales.

● El énfasis coercitivo de las políticas de ordenamiento de la minería informal, en tanto se ha desarrollado mecanismos de control que van más allá de los puntos de extracción del oro.

● El grado de conflictividad y polarización en las zonas de estudios y en los estados de excepción sin contar con los suficientes recursos, lo que genera incentivos perversos para que operadores estatales se vean envueltos en situaciones de corrupción.

● El uso de material aurífero en los proyectos nacionales de infraestructura vial y energética en la Amazonía (SPDA, 2015: 6-7)

Comentarios a los mecanismos de corrupción en la minería ilegal e informal en el Perú

La corrupción en la minería informal e ilegal se puede manifestar en diversas actividades, como se detalla a continuación:

❖ Corrupción en procesos de otorgamiento de concesiones

Las concesiones mineras las entrega el Estado peruano a nombre de la nación a quienes quieran explorar y explotar un yacimiento minero. Se entiende que lo que se entrega es un derecho sobre los minerales existentes en un área delimitada por coordenadas y que se encuentra debajo de la superficie (CHS Alternativo, 2019: 24).

Proética (2019), en uno de sus informes con temática minera, reconoce riesgos de corrupción generados por las vulnerabilidades identificadas en las etapas del proceso ordinario de otorgamiento de concesión de exploración y explotación. Entre los riesgos de corrupción, se detallan las siguientes:

● Alta rotación de funcionarios sobre todo en los altos cargos de confianza, que pasan de prestar servicio en el sector privado al sector público y volver al privado reiteradamente, hecho que se conoce como “puerta giratoria”.

● El sistema de concesión minera actual no incluye en su proceso a las comunidades potencialmente afectadas ni a los gobiernos subnacionales. El riesgo es que no existan mecanismos de participación y/o vigilancia de la población potencialmente afectada en esta etapa.

● El diseño del sistema de entrega de concesiones mineras es flexible para promocionar las concesiones y tiene vacíos en el plano social (participación de las comunidades) y en la transparencia del proceso (accesibilidad de las comunidades a información oportuna, veraz, y completa).

● Normas orientadas principalmente a promover inversión, con ausencia de mecanismos adecuados de participación, transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas (Proética, 2019: 37)

El avance de la corrupción se reforzó con la flexibilización de los requisitos para el otorgamiento de concesiones mineras en zonas donde se desarrollaban otras actividades económicas y que nunca habían tenido la posibilidad de impulsar un ordenamiento que definiera los usos y las potencialidades de cada espacio territorial. Paulatinamente, muchas operaciones mineras en funcionamiento comenzaron a ocupar cada vez más áreas históricamente pertenecientes a las poblaciones aledañas, lo que generó continuos conflictos y situaciones de ingobernabilidad.

Frente a esta situación, se promulgó el Decreto Legislativo N.º 1099 que determina la titularidad sobre concesiones mineras. Si bien este decreto legislativo estuvo básicamente orientado a enfrentar la minería ilegal y la contaminación ambiental en la región Puno, luego, se crea el Decreto Legislativo N° 1100, el cual establece los mismos parámetros que el decreto legislativo anterior, aunque lo aplica a nivel nacional (Wiener, 2019:7).

"La corrupción forma parte de las diferentes modalidades de blanqueo de oro de origen ilegal, entre las cuales resalta la modalidad de ingreso al circuito legal, que consiste en que el oro ilegal se termina insertando en circuitos de comercialización legal del oro".

❖ Corrupción en los procesos de control y fiscalización de la MAPE

La minería artesanal y pequeña minería (MAPE) linda entre lo formal y lo informal, entre lo legal y lo ilegal; por ello, se encuentra directamente asociada con el surgimiento de mafias y bandas criminales que operan en distintas escalas, y que en la práctica actúan en todo el ciclo de extracción, procesamiento y comercialización del mineral. Frente a ello, el marco normativo e institucional creado para la MAPE –a partir de 2002 hasta la actualidad– no ha sido eficaz para impulsar la formalización de esta actividad y, a la vez, atacar toda la criminalidad asociada a ella que se ha visto reforzada por su vinculación con la corrupción.

Esta situación se comprende debido a estas causas:

● Restricciones presupuestales (para contratar un mayor número de funcionarios y con mejor calificación),

● Trabas burocráticas y administrativas (por ejemplo, para gestionar los continuos viajes y traslados que se tienen que realizar a los asentamientos mineros), y

● La corrupción y el clientelismo entre mineros, consultores privados y funcionarios estatales.

Ciertamente, el marco normativo comprende obligaciones de hacer y no hacer que –en la práctica– no están siendo cumplidas por los mineros. Las entidades estatales encargadas del control y la fiscalización del cumplimiento de las normas de formalización - la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) y los gobiernos regionales– tienen serias limitaciones para llevar a cabo adecuadamente sus funciones y posicionarse como autoridades en los espacios territoriales de desarrollo de la MAPE (Wiener, 2019: 19 - 75).

❖ Corrupción en el proceso de blanqueo de oro de origen ilegal

El Perú se ha convertido en el sexto productor de oro a nivel mundial (MINEM). Esta situación es atractiva para la minería ilegal e informal en tanto la producción ilegal de oro llegó al 29% del total formal en el 2019 (Macroconsult SA, 2020). De esta manera, el contrabando de oro ilegal se ha convertido en uno de los delitos conexos a la minería ilegal e informal.

Asimismo, la corrupción forma parte de las diferentes modalidades de blanqueo de oro de origen ilegal, entre las cuales resalta la modalidad de ingreso al circuito legal.

Bajo esta modalidad, el oro ilegal terminaría insertándose en circuitos de comercialización legales gracias del blanqueo del mineral a través de tres mecanismos principales:

● El blanqueo del oro a través de concesiones otorgadas o en proceso de formalización y

● El blanqueo del oro a través de pequeñas comercializadoras de oro que se encuentran en la Carretera Interoceánica y que dependen de empresas comercializadoras más importantes.

● El blanqueo del oro que entra a Bolivia por contrabando a través de empresas comercializadoras bolivianas.

Por ello, urge implementar mecanismos estatales y “debida diligencia” del sector privado que prevengan el uso de recursos o mecanismos formales para blanquear oro ilegal (SPDA, 2015: 287).

Conclusiones

La corrupción es un fenómeno que refiere al mal uso del poder público o privado para obtener un beneficio indebido, económico o no económico, o ventaja directa o indirecta. En el presente artículo, se ha buscado dar un breve alcance sobre los mecanismos que permiten la expansión de dicho fenómeno en la minería no formal, lo que permite reflexionar sobre la oportunidad de reforzar la capacidad preventiva de las entidades involucradas en la formalización minera y, sobre todo, en la sostenibilidad de los recursos naturales.

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Bibliografía:

Basombrío, C., Valdés, R., y Vera, D. (2021). Las economías criminales y su impacto en el Perú ¿Cuáles? ¿Cuánto? ¿Dónde? ¿Cómo? Lima: CHS Alternativo

Cuba, E. (2019). Minería informal. Macroconsult S.A. https://sim.macroconsult.pe/mineria-informal/

Ministerio del Ambiente. (2016). La lucha por la legalidad en la actividad minera (2011-2016). Avances concretos y retos para enfrentar la problemática de la minería ilegal y lograr la formalización de los operadores mineros. Lima: MINAM. https://sinia.minam.gob.pe/documentos/lucha-legalidad-actividad-minera-2011-2016-avances-concretos-retos

Ministerio de Energía y Minas. (s.f.). Perú: país minero. http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=1&idTitular=159&idMenu=sub149

Proética. (2019). Riesgos de corrupción en el sector minero: Informe Perú. https://www.proetica.org.pe/wp-content/uploads/2019/02/estudio-mineria-proetica.pdf

Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado. (2012). Plan Maestro de la Reserva Nacional Tambopata: 2011-2016. Lima.

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. (2015). Las rutas del oro ilegal estudios de caso en cinco países amazónicos. Lima: SPDA https://spda.org.pe/?wpfb_dl=981

Valdés, R., Basombrío, C. y Vera, D. (2019). Minería no formal en el Perú Realidades, tendencias y ¿soluciones? Lima: CHS Alternativo & KAS https://www.kas.de/documents/269552/0/Mineria+No+Formal+en+el+Per%C3%BA.pdf/945ec083-8ad5-f52d-5817-fd9cec51ee04?version=1.0&t=1576608069579

Wiener, Leonidas. (2019). La Gobernanza de la Minería en Pequeña Escala en el Perú. Lima: CooperAcción. http://cooperaccion.org.pe/wp-content/uploads/2019/06/La-Gobernanza-de-la-Miner%C3%ADa.pdf